供奉战犯牌位的“吴啊萍”被刑拘

内容摘要：　作为一种新的处罚制度，双罚制应从立法政策、构成要件、法律责任三个维度进行规范建构。

作为一种新的处罚制度，双罚制应从立法政策、构成要件、法律责任三个维度进行规范建构。

如宪法规定，中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。〔11〕这是中央有关对台政策文件中首次出现特别行政区一词，也成为在《宪法》第31条规定特别行政区的依据。

总之，1981年9月30日的叶九条是中国共产党和中央人民政府有关和平统一台湾的重大方针。[27]中共中央文献研究室编，冷溶、汪作玲主编：《邓小平年谱1975—1997》（下），中央文献出版社2007年版，第789页。〔3〕同年11月10日，边区政府发布通令，将边区改成陕甘宁特区。与一般省级行政区域不同，特别行政区的行政区划变更有特殊程序，即特别行政区以全国人大决定为依据，行政区划图由国务院公布。10月2日，邓小平在会见意大利众议院议长妮尔德·约蒂时表示：叶剑英委员长最近阐述的九条，是我们根据现实情况提出的关于解决台湾问题、实现和平统一的合情合理的方针政策。

四是全国人大于1990年4月4日通过了《全国人民代表大会关于设立香港特别行政区的决定》。（5）在基本法上列明宪法哪些条文适用或不适用于香港是不合适的，但可规定基本法是香港单独实行的地区最高法律。但在行政机关依据授权规范对特定的社会组织进行授权的情况下，某些授权规范对于可授出职权范围的规定较为概括和笼统，例如，邮政法实施细则对邮政企业的授权范围规定为经邮电管理局授权，管理该地区的邮政工作。

[31] 参见姜明安：《新世纪行政法发展的走向》，《中国法学》2002 年第1 期。[44] 台湾地区《民营公用事业监督条例》第3 条曾经规定：左列公营事业，应由政府经营，不得转让民营：一、直接涉及国防秘密之事业。[11] 关保英：《社会变迁中行政授权的法理基础》，《中国社会科学》2013 年第10 期。[30]政府职能的动态性为行政授权范围的界定带来了挑战，虽然的确存在着典型的国家保留事项，但也有些事项并非是因为其性质必然被永久保留，而是根据具体的政治、经济和社会情况所决定的。

立法法第8 条虽然是对授权立法的事项范围的限制，但由于行政授权本质上是立法行为或以立法行为为先行为的行政行为，从而排除了低层级主体将重要事项授出的权力。从中可见，这些规定涉及治安、税务、城县规划、交通管理、保密信息、司法行政、价格制定和房屋登记等领域的部分行政职权，而对于国防、监狱、货币、资源管理、食品药品监管等与国家安全、经济安全、社会稳定密切相关的重要领域却缺乏明确的禁止性规定。

[33] 参见张鲁萍：《私主体参与行政任务的界限研究》，《北方法学》2016 第3 期。[德]沃尔夫：《行政法》（第一卷），高家伟译，商务印书馆，2002，第343 页。一般情况下，行政机关的制度建构更多是在同样具有价值可欲性的目标利益之间进行抉择和平衡，而且还要考虑为此可能付出的成本。[20] 参见许宗力：《论行政任务的民营化》，《当代公法新论》（中），元照出版有限公司，2002，第595 页。

我国对于行政授权的事项范围仅通过个别禁止性条款以只能由不得由禁止等表达加以限制，涉及的具体行政职权可见表1。[42] 艾明江：《从结构功能的角度看台湾海基会的历史演变及其困境》，《重庆社会主义学院学报》2009 年第5 期。[7] 张鲁萍：《私主体参与行政任务的界限研究》，《北方法学》2016 年第3 期。这些事例提出了一些值得思考的问题：人民银行可否将银行法规定其行使的人民币流通管理权部分授出？有权机关向社会组织授出行业管理权时，相关的审批权是否应当一并授出？《中华人民共和国防雷减灾管理办法》授予气象学会的职权应仅限于狭义的资格认定权，还是外延到对资格人员的管理权？从理论上讲，就是应当如何界定行政授权的事项范围，即何种职权可以授予社会组织行使，何种职权必须保留于政府。

[48]实践中部分授权条款存在着抽象、笼统的问题。关保英：《社会变迁中行政授权的法理基础》，《中国社会科学》 2013 年第10 期。

邮政企业作为市场主体具有较强的私益性和营利性，倘若邮电管理局授予其过多行政职权，则极易对其他市场竞争者和消费者造成不利影响，相对人虽然可以在受到邮政企业某一具体行政行为侵害时对该邮政企业提起行政复议或诉讼，但难以改变时刻有遭受侵害之可能的危险状态。[24] 关于公共行政民营化、公私合作等问题的讨论可见于章志远：《公共行政民营化的行政法学思考》，《政治与法律》 [25] 行政强制法之所以规定行政强制措施权不得委托而未规定其不得授权，是因为行政机关的内设机构、派出机构等可以成为行政强制措施的被授权组织，并非意味着行政强制措施权可以授权给社会组织。

[52] 胡建淼：《有关中国行政法理上的行政授权问题》，《中国法学》1994 年第2 期。2.  授权行为的依法开展 合法性原则要求各级授权主体的授权行为应当在其权限范围内作出，并且所授出的职权符合法律规定。[50] 参见姜明安：《行政法与行政诉讼法》（第六版），北京大学出版社、高等教育出版社，2015，第383 页。上述六部法律是对行政授权相对集中的规定，但所规定的内容十分有限。因此，有的学者认为：行政授权的多与少、强与弱……都与一定的社会关系背景有关，更受一定时代精神的影响。1989 年《行政诉讼法》将法律、法规授权组织列为行政诉讼的被告，这一规定扩展了行政主体的类型，使被授权组织成为独立的诉讼主体，之后的行政复议法和国家赔偿法分别就涉及被授权组织的复议机关和赔偿机关作出了规定，2014 年修订后的行政诉讼法将授权依据扩大到规章。

参见李海平：《论基本权利对社会公权力主体的直接效力》，《政治与法律》2018 年第10 期。我国立法法对授权立法的保留事项、授权原则以及授权决议等作出了统一规定，但未提及行政授权。

此类表达由于既无法从其条文中知其范围，亦难以从该法律体系和立法目的中得到解释，便导致依据该授权规范进行授权的行政机关对授权范围拥有实际上的决定权。同时，对上述事项也并非绝对排除授权，在特殊情况下或基于特定考量也可进行行政授权，但只能由全国人大及其常委会以法律的形式作出授权，此类事项即为相对保留事项。

再如，对于给付行政领域内的事项，诸如医疗、卫生、养老、公共设施等的提供，社会组织基于其原本的市场性或公益性地位，相较于行政机关往往具有更强的服务意识以及市场竞争性，这会促使它们提供更好的服务。（二）法律保留的适用局限 法律保留在我国有两层含义：一是指行政机关只有在法律有明确规定的情况下才能作出积极的行政行为[14]，即法无授权不可为，这层含义上的法律保留是行政法的基本原则之一，又被称为行政法上的法律保留。

同时，由于宪法上的法律保留约束的是立法行为，所以也可以通过约束授权规范而限制行政机关依据授权规范所作的行政授权。胡建淼：《有关中国行政法理上的行政授权问题》，《中国法学》1994 年第2 期。（二）授权范围的明确性要求 按照明确性原则的要求，行政授权的内容和范围应当明白确定，具有可了解性和可预测性。我国的治安外包也仅限于将治安防范、巡逻与宣传等外包给私主体，而相关的行政调查、强制措施和处罚的决定权等职权仍由公安机关行使。

参见何翠凤：《关于行政授权的几个问题》，《理论学刊》2004 年第12 期。本文仅就如何界定并规制行政授权的事项范围进行了讨论，但行政授权是一个复杂的课题并存在诸多问题，例如授权对象泛化、授权程序缺失、授权监督的不明、授权形式不统一等。

此外，特定情形下还应当考量公正性，即某一职权保留于政府或授出给社会组织会有违公平公正时，则应授出或保留。[39]效率性标准包含以下情形。

[4] 中国行政法理上的行政授权概念，既不包含法律、法规对行政权设定的内涵，更不是指其本身，而是指行政主体（行政机关）依法将自己的行政职权的全部或部分授权给有关组织的行政行为及其法律制度。[43]我国台湾地区也曾在民营公用事业监督条例中具体规定了三类只能由政府经营的事项：涉及国防秘密、专卖或独占、大规模公用或有特定目的等事项。

我国关于行政授权的概念存在立法行为说[3]、行政行为说[4]以及广义行政授权说[5]等观点，本文采用广义行政授权说。从我国现状看，无论是分散于法律、法规和规章中的若干禁止性条款，还是法律保留原则，都无法对行政授权的事项范围构成有效限制，更无法勾勒出行政授权事项范围的界限。国家保留 一、问题的提出 20 世纪70 年代以来，随着公共事务日趋多样化和复杂化，传统的全能型政府显得日益迟钝，各国先后发起公共行政改革运动[1]。[18] 刘飞：《试论民营化对中国行政法制之挑战——民营化浪潮下的行政法思考》，《中国法学》2009 年第2 期。

我国的行政授权需要在理论充分研究的基础之上，尽快完善相关的法律规定和制度建设，推动行政授权进行专门立法或在相关法律中作出专门规定。3.  成本—收益难以衡量时的综合比较 实践中的行政任务多种多样，有许多行政工作难以量化，无法从数量或质量上衡量行政效率，此时则应当通过综合的比较来判断何者在效率上更优。

我国宪法规定的公民基本权利之中，人身自由权、财产权（尤其不动产）和获得物质帮助权等权利更易遭受权力滥用之侵害，并且一经侵害则将对基本生活产生重大不利影响。1.  核心权力保留原则 传统理论认为，国防、外交、军事、司法、财政、税收、公共秩序、社会保障、公务员任免等事项涉及一国最为核心的权力，不可向私主体转移。

例如，某些无需专业技能或对专业性要求不高的，临时性、阶段性、辅助性的工作，公务员亲力亲为则有大材小用之嫌，[41]如行业调研、阶段检查、项目评估、人员培训等，此类行政任务授权给行政机关下属的事业单位或相关组织执行，可节省行政机关的人力与时间以投入到更需要的任务中。例如，首先概括规定涉及国家主权与安全、国家机关及其人员、公共利益、公民基本权利的行政职权原则上不得授权社会组织行使，然后以列举的方式规定下列事项只能由政府及其所属部门行使相关行政职权，结合当前的理论与实践，至少应包含以下事项：（1）国家主权事项。